民航法修订征求意见稿发布 新增24条法律条文
栏目:行业新闻 发布时间:2016-08-15

关于中华人民共和国民用航空法修订征求意见稿的说明

  为落实国务院《关于促进民航业发展的若干意见》(国发[2012]24号)提出的推动修订《中华人民共和国民用航空法》的要求和2014、2015、2016年国务院立法计划安排,民航局在2003年、2007年、2012年修订工作的基础上,结合近年来法律实施中的问题和行业的发展变化,对《中华人民共和国民用航空法》(以下简称民航法)各项制度进行了深入研究,形成了民航法修订征求意见稿。现将有关情况说明如下:

  一、修订工作的指导思想

  深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,认真总结民航法实施二十年来的实践,借鉴和吸收国内外民航立法及民航国际公约的新成果,突出强化航空安全监管和消费者权益保护,以保障民用航空活动安全有序发展、维护民用航空活动当事人各方权益、促进民用航空事业发展为目的,完善行业依法治理的制度基础,为建设民航强国提供有力的法治保障。

  二、修订条文的主要内容

  民航法于1995年10月30日公布,1996年3月1日起施行,共十六章,214条。本次修订主要以现有框架为基础,按照急用先修的原则,除文字调整以外,主要围绕完善民航业发展机制、加强航空安全管理、放松经济性管制、保护消费者权益、促进通用航空发展、运输凭证现代化、修改运输责任制度等方面,对78个法律条文作进行了修订或删除,新增24条。调整的主要制度安排包括:

  (一)突出强化航空安全的各项制度

  加强安全管理的内容。限于民航法制定时的客观环境,现行法对于有些重要的安全管理内容未做规定。本次修订增加了安全发展的一般原则,明确安全生产各环节的主体责任(第三条之一);明确适航指令的法律地位(第三十八条);完善民航管制单位运行管理制度(第七十三条之一);完善机场净空保护制度(第五十八条、第六十条、第六十一条 );强化公共航空运输企业航空器有效追踪能力建设(第一百零三条之一);在明确危险品运输许可的同时,对相关义务主体提出要求(第一百零一条、第一百九十四条)。

  加强安全保卫的要求。民用航空安全保卫工作关乎公众利益,是民用航空活动正常秩序的重要保障,有必要在民航法中进一步明确。本次修订专门增加一章,明确了安全保卫工作原则、机构职责、安全检查、安全保卫方案、非法干扰行为、安保工作的人财物和技术保障措施、鼓励公众参与民航安保以及给予安保工作的必要奖励等原则性内容(新增第十一章,共十条),并完善了法律责任(第两百条)。

  加强人员资格的管理。参照东京公约等条约规定,细化了机长的权力(第四十四条、第四十六条);落实安全生产主体责任,增加了对企业主要负责人任职条件的原则性规定(第九十三条);为保证对公共航空运输企业的实际控制,增加了法定代表人的国籍要求(第九十三条);根据实际需要,将安全员、电信人员、情报员、气象人员纳入航空人员范围,删除了领航员、飞行通信员、电台通信员,调整了乘务员的执照要求(第三十九条、第四十条);为督促其勤勉尽责、严格自律,规定了对航空人员犯罪后执照权利予以限制(二百零八条)。

  (二)有效完善民航发展的体制机制

  完善行业发展机制。在现行法提出国家扶持民用航空事业的发展的基础上,围绕促进民航业发展,规定了国家扶持和促进民航发展的原则,明确了民航发展资金投入的法律保障,要求健全发展综合协调机制、编制发展规划并协调规划之间的关系等(第四条、第四条之一);增加机场分类(第五十三条、第六十二条),完善各级政府在机场建设和发展中的职责;规定了报送统计资料的要求(第六十三、九十三、一百四十七、一百七十六条);规定民航委任代表制度(第三十七条之二);为民用无人机发展留出必要的空间(第二百一十三条)。

  放松经济领域管制。民航法中某些经济管理的内容要求过严,不能充分发挥市场在民航资源配置中的决定性作用。本次修订将航线审批制度改革的成果固化到法律中,为公共航空运输企业定期航班运输实施航线备案管理留出空间(第九十六条)。此外,调整了公共航空运输企业设立的条件,将设立公共航空运输企业最低限额注册资本修改为实缴注册资本(第九十三条)。

  促进通用航空发展。为了培育通用航空市场,促进通用航空安全快速发展,需要从法律层面调整相关制度。本次修订删除了通航定义中的列举内容,明确了国家鼓励和支持通航发展的原则(第一百四十五条),明确中华人民共和国公民为民用航空器国籍登记主体(第七条),完善通航申请条件(第一百四十六条),为通航发展创造环境。此外,注意区别运输机场与通用机场,在具体管理制度上充分考虑通航特点,为通航发展留出空间(第五十三条、第六十二条、第六十三条、第二百一十三条)。

  强化行业依法行政。对于目前依据国务院412令实施的行政许可项目,按照审批制度改革和行政许可法的要求,在本次修订中予以明确(第三十四条、第三十五条、第三十七条之一、第四十二条、第九十二条、第一百零一条、第一百四十六条、第一百五十条之四、第一百七十六条等);落实简政放权的要求,为进一步深化改革做好制度储备(第三十五条、第八十四条);明确了公共航空运输企业申请经营许可的筹建和开业环节的具体实施程序(第九十三条之一);规定公共航空运输活动监管措施的同时,明确了严格的运行规则(第二百一十一条)。

  (三)切实加强公众合法权益的保护

  突出消费者权益保护。在现行民航法维护旅客、托运人作为航空消费者权益的基础上,本次修订进一步加强保护措施,切实保护消费者。具体包括:从法律层面对于运输总条件进行规定,明确运输总条件是航空运输合同的组成部分(第一百零七条);增加了对于残疾人乘机的保护(第九十九条);进一步明确航班延误处置的原则性要求(第九十五条);参考1999年蒙特利尔公约,在取得公共航空运输企业经营许可证的条件中,增加提供充分保险的要求(第九十三条);鼓励通用航空企业投保机上人员险(一百五十条);明确空难家属的援助制度(第一百五十三条);规定了航空器事故先行支付制度,进一步强化受害人保护(第一百三十一条);规定了同国籍民用航空器碰撞后损害赔偿法律适用问题(第一百八十九条)等等。

  修改航空运输责任制度。现行民航法中规定的航空运输承运人责任制度是参照华沙公约体系法律文件的规定确立的,我国政府已于2005年批准1999年蒙特利尔公约,应当依照公约修改现行民航法。本稿规定了国内运输和国际运输承运人责任制度与1999年蒙特利尔公约全面接轨,对人身损害赔偿均采用双梯度制度;国内旅客、行李、货物运输的赔偿责任限额及其复审机制由国务院民用航空主管部门制定,报国务院批准后执行。目前的方案,既考虑了相关制度的稳定,又综合了消费者和承运人两方面的具体情况,最大限度保护消费者权利(第一百二十八、一百二十九条)。

  运输凭证的现代化。参照1999年蒙特利尔公约的规定,修改完善了民航法关于客票、行李票、航空货运单等运输凭证的规定:将华沙体系文件中运输凭证的形式予以扩展,规定任何能够保存合同内容的方法均可以用来代替运输凭证,以适应电子客票等新业态的实际;取消了运输凭证的制裁规则,规定违反运输凭证有关规则,不影响运输合同的效力以及责任限制规则的适用。(第九章第二节)

  (四)修改法律责任及其他制度

  与行政处罚法一致,将法律责任部分吊扣改为暂扣(第二百零六条至二百零八条);理顺了单机适航证相关制度(第二百零二条、二百零三条);强化了地方人民政府净空保护的职责(第二百零六条之一);规定了民航诚信记录制度(第二百一十一条之一 )等。

  需要说明的是,由于本稿目前处于征求意见过程中,法律责任相关内容将随着正文的确定,进一步补充完善。

  完善的其他有关制度包括:明确了军民融合发展的原则(第四条、第五十四条),增加了行业发展中的环境保护的原则要求(第四条第三款),扩展了机场净空保护的内容(第五十八条),完善了航空事故调查制度(第一百五十六条),参考国际公约调整了飞行中的定义(第一百五十七条)等等。

  考虑到相关改革正在研究论证,第七章空域管理的内容暂未修改。

  结合实际,按照立法技术的要求,本次也对现行法的文字进行了调整(第十条、第十四条、第十六条、第三十三条、第五十七条、第六十三条、第九十条、第九十四条第二款、第一百七十八条、第二百一十三条)。

  三、征求意见稿起草过程

  1999年12月,我局向国务院法制办上报《关于建议修改<中华人民共和国民用航空法>的函》(民航体函[1999]928号),建议结合行业发展实际,启动修订工作。2000年初,我局开始了修订前期论证和征求意见工作,为修订工作准备材料。2003年我局正式启动了民航法的修订起草工作。在法律修订过程中,我局广泛征求行业内外意见,就修订基本原则、主要内容等听取了各方意见。经过反复修改论证,形成了民航法修订讨论稿。2007年,我局局务会议审议了修订讨论稿,明确了修订基本原则和法律重点方面。在此基础上,我局2012年又继续开展研究工作。2015年委托中国民航科学技术研究院开展民航法修订课题研究,并形成了修订建议稿。根据2015年5月民航局局务会议精神,以建议稿为基础,分别召开论证会听取管理者、业内外航空法专家学者的意见。2015年9月,在全行业广泛征求了意见,共收集到62个单位和民航局机关各司局反馈意见634条。在对所有意见进行了逐条研究处理,并就重点问题进行调研的基础上,对该稿作了进一步修改。2015年12月,民航局修法领导小组和民航局局务会分别对民航法修订稿进行了审议。

  2016年1月至3月,我局就该稿征求了14个省(区、市)、8个中央部委和最高人民法院等单位的意见,收集反馈意见119条,意见集中于行业发展、机场规划、安全监管、运输服务、运输责任、通用航空等方面。我局进行了逐条研究,并就重点问题专门征求了有关方面意见、建议,对修订稿再次进行了研究修改,形成本稿。